编者按：2024年，全市司法行政系统立足“一个统抓，五大职能”，聚焦新形势下法治建设和司法行政领域需要关注和解决的现实问题，精心组织重点课题调研，形成了40篇质量较高的调研报告。十堰市司法行政网分法治十堰建设和法治政府建设篇、法治社会建设篇和公共法律服务篇三个篇章对部分优秀调研文章进行展示，供各地各单位学习参考。
公共法律服务篇（7篇）
织密公共法律服务网络
为构建法治社会提供精细服务
丹江口市司法局 郭临新
为贯彻落实中央省市加快推进基层社会治理体系和治理能力现代化决策部署，创新优化公共法律服务供给方式，推动公共法律服务体系融合发展，更好地为群众提供便利、精准、普惠的公共法律服务，夯实基层社会治理基础，丹江口市司法局整合市域法律资源，借鉴网格化社会治理的成功经验，在法治宣传、律师服务、人民调解、公证办理、法律援助等领域“编织”公共法律服务“网格”，精准定位、向心发力，实现法律佑“她”、佑“苗”、佑“企”、佑“家”、佑“特”、佑“残”，网格化法律服务撑起了丹江口市经济社会稳定发展的一片蓝天。
一、以平台建设为抓手，构建秦巴山区法律服务“云共享”模式
丹江口市位于湖北省西北部、汉江中上游，地处秦巴山区，以农业经济为主，辅之适量工业经济。为护航全市经济发展，建成全域化的法治化县市，市司法局通过成立公共法律服务体系建设工作领导小组，建成丹江口市公共法律服务工作中心、17个公共法律服务工作站（其中规范化工作站10个）、215个公共法律服务工作室为有机组成的“云共享”公共法律服务实体平台。市公共法律服务中心主要开展法治宣传、法律咨询、法律援助、法律顾问、人民调解、公证鉴定指引等统筹性工作。以镇、村(社区)法律顾问全覆盖为主阵地，建立了镇、村、组三级“12348微信群”，开通了“12348”咨询热线，巩固完善热线、网络平台。全市百余名专职律师、法律服务工作者每月深入镇、村（居）现场进行法律咨询、法治宣传、法治讲座、召开院场会等两次服务，有效实现了公共法律服务城乡的全覆盖、群众“云共享”。
二、以普法宣讲为先导，打造满足受众需求的“订单式”精细品牌
《民法典》出台后，市民纷纷反应新的民法典与生活息息相关，但是法律太博大精深老百姓就想听听通俗易懂的法则规则，为回应广大群众对法治宣传的迫切需求，市司法局采取“订单式”法律服务方式，结合法律顾问全覆盖工作要求，哪里有需要，法律宣传活动就开展到哪里，市公共法律服务中心法律顾问团开办法律讲堂，进校园、进社区、进企业、进机关开展法治讲座60余次，内容涵盖《民法典》、《未成年人保护法》、防电信诈骗、反家暴等，发放法律知识读本近千本，一对一解答群众心中疑惑，以点带面将法律知识更快捷更高效更精准地送到群众身边、走进群众心里，将晦涩难懂的法条诠释得简明易懂、生动形象，便于社区干部和居民理解消化。将为民办实事的决心、态度和担当送到群众心坎里，获得了村（居）干部和群众的一致肯定和好评。在丹江口市凉水河镇寨山村的一场法治讲座结束后，几个惯常饮酒的村民纷纷表示，劝酒、酒驾和农用车载人等日常生活中常见的行为，存在着侵权乃至违法犯罪的风险，以后生活中要学会减少风险的同时运用法律维护自己的合法权益。
三、以优化营商环境为契机，弘扬服务市场主体的“店小二”精神
法治化的营商环境就是最好的营商环境，为提供精细化的法律服务，丹江口市司法局充分发挥司法行政机关职能，推动法治化营商环境落实落地。市公共法律服务中心通过组建专业法律服务团队进园区进企业，扎实开展以《宪法》、《民法典》为重点内容的法治宣讲11次，现场解答咨询300余条，开展了以规范行政执法为重点的协调监督工作、以防范化解涉企矛盾纠纷调解为重点的专项法律服务工作、以免费法治体检为重点的法律顾问工作。通过走访企业、友好座谈、问卷调查等形式，广泛宣传司法行政机关服务企业职能，充分吸纳园区、企业和职工建议和意见，调查梳理丹江口市工业园区的创客需求和法律服务需求50余条，有针对性制定公共法律服务清单。对中小投资者涉及的金额小、案情简单、法律关系明确的案件，现场引导当事人选择成本较低的协商、调解、仲裁等非诉讼方式解决纠纷，当事人选择诉讼解决的，受委托的律师认真履责履职，热情服务，并督促法院尽快办理，缩短诉讼周期。
四、坚持“网格化”法律服务，当好平安丹江口的“守护者”
一是网格化配置力量。为充分发挥人民调解维护社会和谐稳定“第一道防线”作用，切实把矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽状态，努力实现矛盾不上交，结合市域行政区划，将公共法律服务划分为两个大的行政单元网格，每一个网格又结合乡镇村组实际划分为若干个小的服务网格，每一个小的网格中心设在当地公共法律服务工作站。依托全市17个公共法律服务工作站的网格中心位置，整合法律服务资源，把全市6个律师事务所、6个法律服务所百余名律师、法律服务工作者、公证人员依据网格需求，从民事调解、行政调解、司法调解、专业调委会调解等法律需求方面结合各人的专业特长优化配置，每一个中心网格都配齐民事、刑事方面的律师和擅长处理农村矛盾、化解邻里纠纷的调解人员，小的村级网格也根据村级矛盾的程度大小，根据所处的矛盾网格等级，配置不同的调解力量。二是建立调解人员“储备库”、储备力量打长久战、打硬仗。丹江口市司法局积极向各乡镇党委政府建议，以乡镇中心网格的司法所为中心，每年让乡镇选派有基层工作经验、热爱人民调解工作的村级年轻后备干部到司法所挂职学习，人员以半年或一年期为限，长期在司法所跟班学习，学习结束后回村工作后，这些人员都迅速成为各村的矛盾化解能手，在重大敏感时刻都能在信访维稳、重大矛盾处理中成为乡镇、村组的“稳压器”，保证矛盾不出村、不上交。为做好全市重大维稳工作，突击重点、复杂矛盾信访案件，制定了《律师四进管理办法》、《矛盾纠纷命案责任倒查机制》等激励机制，每年结合工作推进程度对各网格化法律服务工作分季度专项考核，考核结果纳入年度奖惩和评先表彰的指标体系。在矛盾排查调处活动中，各网格抓住调处这个关键环节，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和调解、教育、协商等手法，积极稳妥化解矛盾纠纷。对重大群体性矛盾纠纷，及时掌握信息，及时控制局势，启动应急处置预案，建立矛盾纠纷排查、受理、交办、化解、督办、回访、评价、归档等闭环管理机制，引导群众合法有序地表达意愿和诉求，严防引发群众性械斗、“民转刑”案件和集体性上访事件。因疫情影响，2020年3月丹江口飞翔机械公司拖欠80余名员工工资，导致多名员工多次聚众到市信访局上访，要求解决欠薪问题，新港经济开发管理处公共法律服务工作站工作人员通过寻求飞翔公司可执行的财产、安抚员工情绪等方式多管齐下，成功就地化解了一起攸关民生的矛盾纠纷。为护航柑橘畅销，丹江口市凉水河镇公共法律服务工作站工作人员主动介入调解，让停摆的柑橘打蜡厂回复往昔的热闹，助力橘农增收。今年以来，公共法律服务实体平台共受理矛盾纠纷3301件，调解成功3265件，调解成功率达到98.9%，涉及金额1820余万元。
五、强化为民办实事理念，推行“开门和上门”精细公证模式
服务民生无小事，丹江口市公证处立足本职，克服公证处人员不足、业务繁忙等实际困难,扎实开展“我为群从办实事”活动，践行宗旨意识，提升服务质效，在实干中让服务对象切实感受到公证“速度”与公证“温度”，着力实现工作质量与群众满意度双提升。有这样一些现象，在汉江流域河畔、在医院病床边、在小区居民楼里、在养老院里闪现着身着公证制服胸前佩公证徽章的公证人员，她们利用休息时间到现场、到卧病在床的患者家里、到行动不便的老人跟前，细心倾听她们的公证意向，耐心讲解法律法规，通过上门办理公证，既严格依法依规，又让人民群众体验到公证员的暖心之举，受到了服务对象的一致好评。今年以来，市公证处积极为全市增殖放流现场公证4起，上门为群众办理公证事项7件，接待法律咨询及来访群众1600余人次，为困难群众减免公证费用3800元。共办理各类公证业务262件,其中涉外公证共 34件，国内公证共228 件。与此同时，为切实掌握群众呼声，倾听公众意见，市公证处通过召开座谈会，邀请人大代表、政协委员、党代表、群众代表等开门纳谏畅听民意，收集意见专项研究落实，进一步有效地提升公证形象，给当事人带来更好的服务体验，用优质的公证服务使群众有更多的获得感、幸福感。
构建“点、线、网、面”
现代化乡村公共法律服务新模式
郧西县司法局 易星辰
郧西县地处鄂西北边陲，总人口51万人，经济发展相对落后，村民矛盾问题突出，群众信访不信法的观念根深蒂固。多年来，郧西县通过大力实施法治政府、法治社会、法治乡村建设；持续不断开展“律师乡村行”活动；培养乡村“法律明白人”；运用“枫桥经验”开展人民调解等一系列重大工作举措，实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”治理目标。在乡村树立学法用法懂法守法的良好风气，形成了平安稳定的社会环境。2021年郧西县依法治理创建工作获得中宣部、司法部、全国普法办表彰，荣获“全国信访三无县”称号；2022年，郧西县“律师乡村行”工作在央视新闻直播间进行报道，公共法律服务资源优化整合连续两年荣获“全省优化营商环境改革先行区”称号。2023年郧西县获评全省法治政府建设示范地区；2024年郧西县公共法律服务中心被授予“全市工人先锋号”，法治建设绩效考核连续四年位于全市第一名。
近年来，为深入贯彻党的二十大关于全面依法治国的决策部署，认真落实《湖北省司法厅关于印发〈加快推进湖北省现代公共法律服务体系建设三年行动方案（2023—2025年）〉的通知》精神，郧西县持续创新，紧跟时代步伐不断探索法治化新模式，认真践行习近平法治思想，将建设覆盖城乡、便捷高效、均等普惠、智能精准的现代化公共法律服务体系作为法治郧西、法治政府、法治社会一体建设的基础性工作来抓，持续创新优化升级，以“互联网+公共法律服务”为核心，整合线上线下资源及智慧平台，构建“点、线、网、面”立体式现代化公共法律服务体系，运用信息化手段将公共法律服务触角延伸至基层神经末梢，实现公共法律服务抬头能见，举手能及，扫码能得，探索出了新的公共法律服务道路。
一、完善实体平台建设，稳扎公共法律服务“立足点”
采取“龙头带动、多站联动”模式，在县域重点单位区域建立了县级公共法律服务中心1个，县工业园区公共法律服务中心1个，河夹绿色低碳数字化产业园公共法律服务站1个；建立18个乡镇公共法律服务工作站；286村（社区）村级法律公共服务室，实现县、乡、村三级公共法律服务实体平台100%全覆盖。建立访前法律工作室，警民联调室、联合专业调解进驻政务大厅、县域社会治理中心，采取“窗口化”和“综合性”相结合的服务方式，优化法律服务模式，简化办理业务程序，实现各类法律服务资源整合，优势互补，打造一线公共法律服务窗口和实体平台。
二、开通咨询电话服务，搭好公共法律服务“连心线”
依托“智慧司法”网络系统建设,县公共法律服务中心开通热线电话6312348，在18个乡镇（场、区）司法所开通咨询电话，公开286个村驻村律师（法律顾问）电话，受理全县公共法律服务业务，为当事人提供在线咨询解答，指导群众办理公证、法律援助、司法鉴定、人民调解、行政复议、民商事仲裁等相关业务，实现公共法律服务便捷化。满足人民群众获得权威机构免费法律咨询服务心愿，打通服务群众“最后一公里”，让群众足不出户也能享受普惠高效的法律服务。
三、优化线上办理平台，链接公共法律服务“智慧网”
“互联网+公共法律服务”是近年来郧西现代公共法律服务体系建设的核心工程。建立了集“互联网无人律所＋郧西掌上法律服务平台＋企业法务助手”于一体的现代化公共法律服务体系，实现了公共法律服务网上办、掌上办、随时办。一是“互联网无人律所”开启智慧公共法律服务新模式。“互联网无人律所”是郧西县司法局为方便群众办理咨询法律事宜专门购置的智能设备。群众只需刷身份证或用微信扫二维码就可以登录，登录之后通过“快速咨询”功能一键下单，系统30秒内即可匹配律师进行一对一在线服务，享受线上法律咨询、代拟文书，约见律师等服务，实现公共法律服务零距离、精准化、便捷化。目前，20台“互联网无人律所”已落户各乡镇公共法律服务工作站、县政务服务大厅、工业园区和河夹绿色低碳数字化产业园。将法治血液输送到县、乡、村，使法律服务的触角延伸到基层的每一个角落。二是“郧西掌上法律服务平台”修通公共法律服务便民“高速路”。开通“互联网+公共法律服务”掌上智慧平台公众服务号，实现律师、公证、仲裁、司法鉴定、法律援助等相关事项“一网通办”，并利用手机移动端开展便民利民服务，实现法治宣传、法律服务、法律事务办理。同时在该平台公开司法政务信息，及时向社会发布工作动态，新闻政策、法律宣传，接受群众监督，实现公共法律服务“掌上看”“掌上学”“掌上问”“掌上办”。今年5月，郧西掌上法律服务公众号全新优化升级，新增行政复议模块，立法征询模块，优化普法有奖答题互动模块。其中“掌上无人律所”是本次优化升级的“亮点”。这一全新功能集图文咨询、电话咨询、视频咨询、约见律师等功能为一体，将“24小时无人律所”搬到“掌上”，随身携带，随时咨询，实现了“一机在手法务我有”的超便捷法律服务。三是“企业法务助手”搭建企业公共法律服务“云上链”。为推动郧西县法治化营商环境优化提升，促进地方经济稳健发展，郧西县司法局以多种多样的公共法律服务方式为企业和社会提供法治保障，免费为41家重点企业赠送法务助手。“企业法务助手”是掌上平板电脑通过互联网技术手段和运营模式，将提供法律服务的律师和有法律需求的用户联接到平台，实现平均 30 秒内快速建立用户和律师的服务联系，提供了问律师、见律师、审合同、改合同、写文书、律师函、案件委托七大常用服务，随时随地快速解决企业法律问题，扫清企业生产、经营、管理过程中的一切法律障碍，满足企业的任何法务需求，同时宣传法治文化，营造法治氛围，为郧西经济高质量发展保驾护航。
四、建设指挥调度中心，构造公共法律服务“多面体”
为了实现对全县公共法律服务事项的统一调度指挥，郧西县开发公共法律服务指挥平台，建设公共法律服务指挥中心，对企业和群众法律需求进行大数据分析，实现多维需求平面化反映。将全县律师事务所、法律服务所、司法所和法律援助、公证、仲裁、司法鉴定机构纳入，及时调节公共法律服务资源，调动全县律师、法律工作者及相关机构工作人员为企业和群众提供精准的法律服务。
五、建立三项工作机制，推进公共法律服务规范运行
一是建立经费保障机制。县委、县政府高度重视公共法律服务工作，县财政每年预算700万元以上保障公共法律服务工作经费。二是建立了远程监督指导机制。建立郧西县“律师乡村行”指挥中心，利用远程视听系统，加强了公共法律服务工作的监督和业务指导，提高了基层治理水平和法律服务质量。三是建立监管考核评价机制。落实工作清单，按月实行绩效考评等方面综合评价机制，加强公共法律服务工作的监管，确保公共法律服务体系高效运行。
六、深化“五项服务”，推动公共法律服务提质增效
一是实施“律师乡村行”，深入推进“乡村振兴 法治同行”专项行动。制定并实施“律师246工作体系”（即：党政机关、村社区聘请法律顾问全覆盖，律师参与重大决策、调解疑难案件两个全覆盖。律师进乡村、进信访大厅、进综治中心、进信访疑难案件的“四进”工作制度。律师参与化解矛盾纠纷、履行信访值守、开展法治宣传、提供法律咨询、开展法律援助、协助村社区开展依法治理六大工作职责）。开展“律师乡村行”法治惠民工程以来，参与排查化解矛盾纠纷7475件，286个村（社区）实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”治理目标。“律师乡村行”先后被评为全国创新社会治理典型案例、第二届法治时代创新论坛“2024年普法与依法治理工作创新案例”、湖北省新时代“枫桥式工作法”典型案例。二是开展公共法律服务进园区，持续优化法治化营商环境。为推动郧西县法治化营商环境优化提升，促进地方经济稳健发展，以多种多样的公共法律服务方式为企业和社会提供法治保障，免费为41家重点企业赠送法务助手。常态化开展“法律进企业”“法治体检进园区”等活动。进一步优化县工业园区公共法律服务中心和县工业新区公共法律服务工作站的服务资源，加强律师值守、法治宣传、法治体检、法律咨询、矛盾纠纷化解等职能，为企业提供优质法律服务。今年，组织律师顾问团深入开展法治体检进企业活动3次，组织全县50余家民营企业开展“荆楚普法云课堂”培训及法治体检活动，向企业发放宣传资料6000多份，律师深入园区开展法律服务80多场次，开展法治宣讲280次，提供法律咨询3500余人次。我县公共法律服务资源优化整合、公共法律服务进园区进企业服务营商环境分别在2021年、2022年经省厅考核推荐，被省营商办命名为优化营商环境先行区。三是深化法律援助服务，构建三级法律援助网络。为了规范和促进法律援助工作，保障公民和有关当事人的合法权益，维护社会公平正义，郧西县始终将法律援助工作作为法治郧西建设的重要组成部分，优化服务供给，开设“法律援助绿色通道”，推行经济困难承诺制，做到应援尽援，应援优援。广泛宣传《法律援助法》，提升法律援助社会知晓率。印制《法律援助法》宣传册，在县城和乡镇人口集中区域开展法律援助咨询。与县委组织部对接，在村（社区）干部培训班上开展宣讲。在中小学开展《法律援助法》宣传，引导未成年人学习依法保护自己的合法权益；结合“律师乡村行”，扎实开展法律援助。将开展法律援助工作作为驻村律师六项工作职责之一，为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务。同时积极开展矛盾纠纷调解，化解社会矛盾。实施“律师乡村行”活动以来，律师为困难群众提供法律援助1764件，提供法律咨询8万余人次；设置法律援助工作站，为特殊群体提供法律服务。在县法院、检察院、看守所设置法律援助工作站，提供认罪认罚、刑事辩护全覆盖等法律服务。在退役军人事务局设置法律援助工作站，为现役及转业、复员军人提供法律服务。在妇联设置法律援助工作站，保护妇女儿童合法权益；制定法律援助案件考核制度，常态化开展案卷评审。成立了法律援助案件质量同行评估专家团，制定了《郧西县法律援助案卷评查办法》，每年对所有法律援助案卷开展评审。积极参加全市和全省法律援助案卷评审，在2024年全市上半年法律援助案件质量同行评估中位列县市区第二名。四是深化普法依法治理服务，深耕厚植法治理念。紧紧围绕“美好生活·民法典相伴”活动主题，拓展“法律七进”，持续开展“乡村振兴，与法同行”和“一月一主题”普法宣传活动；高位谋划将民主法治示范村（社区）创建工作纳入法治郧西、法治社会、“八五”普法规划及年度守法普法工作要点，精心筹备，让民主法治示范村创建成为普法依法治理工作的“规定动作”。将民主法治与平安建设、乡村振兴等融合，不断提升乡村治理法治化水平，维护乡村和谐稳定，助力乡村振兴。截至目前，已创建1个国家级民主法治示范村、2个省级民主法治示范村，53个市级民主法治示范村；深入推进乡村“法律明白人”培养工程，探索建立“五治融合”的乡村治理新模式。建立“党委领导、政府实施、部门共育、乡镇主抓、基层自治、依靠群众、共治共享”的“法律明白人”培养机制，组建接地气、得民心、懂法律的“法律明白人”队伍。依托“律师乡村行”平台，组织律师担当法治辅导员、宣讲员，开办“理论+实务”巡回课堂，对乡村“法律明白人”开展全方位法律知识培训。郧西县286个村（社区）共计培养了3944名“法律明白人”，平均每村（社区）达到13人以上，共计开展法律明白人”专题培训360余场次。五是推进公证规范化建设，全面提升办证质效。进驻县政务服务大厅，方便人民群众。与不动产中心、社保中心、税务服务中心等部门组建了政务服务综合体，简化办理业务程序，开通绿色通道，为办事群众和企业提供一体化、一站式服务；树立“高效办成一件事”理念，开展“公证减证便民提速”活动。积极贯彻落实党中央、国务院提出的“高效办成一件事”理念，以司法部部署的“公证减证便民提速”活动为抓手，深入推进公证质量建设取得成效，公证便民惠企活动走深走实。自2023年以来，为现役军人、退役军人办证并减免费用5件共计1000余元，解答群众咨询1500余人次。为现役军人、重点企业加急办理证件3次，提供延时服务累计达30个小时以上，解答群众咨询800余人次；开通远程视频公证，为边远地区群众提供线上服务。响应现代化公共法律服务体系建设，率先在全市设立远程视频公证试点，形成线上线下贯通的公证办理模式，充分发挥了公证在预防矛盾纠纷，化解社会难题，服务大众方面的重要作用，较好地满足了办证群众和企业的需求；创新推进“预约服务、延时服务、上门服务”，始终坚持以人民为中心的理念，为困难群众提供服务，对老弱病残人员提供上门公证服务、预约服务、延时服务，建立绿色通道，积极推行“只进一道门，最多跑一次”，落实公证证明事项告知承诺制，在政务服务网、掌上移动平台开通“公证办理”端口，为群众提供在线申办服务。
通过各部门联动，共同推进形式多样内容丰富的现代化公共法律服务，探索出了“点、线、网、面”全方位的智慧司法建设道路，提供了驻村驻企律师现场服务、企业法务助手服务、手机掌上法律服务、无人律所服务、热线咨询服务等五重服务支撑，连点成线，织线为网，以网构面，形成了立体式公共法律服务多面体，实现了随时随地全方位、全时空、多方面地为群众和市场主体提供普惠性、公益性、高效性的现代化公共法律服务，真正做到了“让数据多跑腿，让群众少跑路”，“最多跑一次、最多跑一站”的高效、便捷、一站式法律服务，引导市场主体和群众运用法律手段解决问题，形成了办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，推动了郧西法治建设进程。
开展“律师乡村行” 为乡村振兴护航
——深化律师“246”工作体系研究
郧西县司法局 杨启军
近年来，湖北省十堰市郧西县认真学习贯彻落实习近平法治思想，创新开展“律师乡村行”活动，建立“246”律师工作体系，推动律师资源下沉基层服务，充分发挥法治固根本稳预期利长远的保障作用，提升了市域社会治理现代化水平，助推了乡村振兴蹄疾步稳。
一、时代背景
郧西县位于鄂西北边陲，北依秦岭，南临汉江，三面环陕，东面与本省郧阳区毗邻，全县版图面积3509.6平方公里，现辖18个乡镇（场、区），286个村（居委会），总人口50.9万人。本世纪初，由于城乡发展不平衡，二元结构突出，重点领域、重点群体、重点人员的信访矛盾复杂，信访人信访不信法，重复访、越级访甚至赴省进京访时有发生，而在处理信访案件付出了大量行政成本，牵涉了各级干部的大量精力，制约和阻碍地方经济社会发展，也严重影响一方平安稳定。因此，引导信访群众通过法定程序表达诉求、依靠法律手段解决矛盾纠纷、运用法律武器维护群众权益成为现实迫切需要。如何破解基层治理难题，提升市域社会治理现代化能力和水平，郧西县在充分调研、开展试点的基础上，决定采取政府购买服务的方式，大力开展“律师乡村行”活动，让法律专业人才发挥职业优势和第三方作用，积极投身到信访维稳和基层社会治理中来。
二、主要做法
（一）健全“四项”机制，筑牢“律师乡村行”工作基础
一是建立组织领导体系。将“律师乡村行”活动作为县委县政府十大惠民实事之一，制定出台《郧西县“律师乡村行”活动实施方案》，县委成立以县委副书记、政法委书记任组长，县政府分管副县长任副组长，各乡镇（场、区）及县直有关单位主要负责人为成员的领导小组，统一领导“律师乡村行”工作。同时在乡镇和村（社区）成立领导小组，由乡镇分管副书记和村（社区）书记分别担任组长，统筹协调本地“律师乡村行”工作。构建起县、乡、村三级统一领导、协调联动的工作体制。
二是建强保障机制。县财政每年预算490万元，以政府购买服务的方式，为律师“246”工作提供资金保障，为市场主体和群众免费提供法律服务。推动律师资源向基层聚拢，让市场主体和人民群众享受免费法律服务。制定《“律师乡村行”考核管理细则》，以律师工作绩效作为法律服务费兑现主要依据，由县司法局统一考核兑付，防止律师工作敷衍塞责，脱离群众，确保财政资金落在实处，真正用于民生事业。
三是建好队伍机制。1、加强郧西县律师行业联合党支部建设，司法局派班子成员担任党建指导员，强化律师管理教育，增强律师的为民服务意识。2、建立律师引进激励机制，律师事务所新增执业律师，按照3000元/人标准奖励律所，壮大郧西律师队伍。3、建立律师日常培训机制，律所每月组织律师进行法律法规学习，司法局每季度组织律师进行思想理论学习，提升法律素养，提升律师公益服务责任意识。
四是建优管理机制。开发“郧西县律师乡村行绩效考核管理平台”，建设以律师库、任务库、定位共享、视频连线为主体的律师服务数据管理系统，通过管理人员设置日常任务、发布临时任务（公告）、实时在线点检和律师发布工作定位、上传服务情况等方式，将任务发布、服务签到、效果填报、定位监管、时长统计等要素“一网打尽”，实现对“律师乡村行”的全局统一指挥、全域任务分解、全程实时考核。
（二）明确职责任务，推动“律师乡村行”走深走实
一是明确工作职责。建立了律师“246”工作体系，1. 抓实律师“两个全覆盖”。即：党政机关、村（社区）聘请法律顾问全覆盖，律师参与重大决策、调解疑难案件全覆盖。采取“组建县级法律顾问团+乡镇法律顾问+村级包联律师”的模式，实现88个党政机关单位、18个乡镇（场、区）和286个村（社区）全部拥有法律顾问；2. 落实律师“四进制度”。即：实行律师进信访大厅、进综治中心、进乡村、进社区的“四进”工作制度。明确每天1名律师进驻县信访大厅、1名律师进驻县综治中心值班，参与接待信访群众、解答法律咨询、化解疑难问题；明确包联律师每月到包联乡镇、村（社区）开展法律服务不少于 2 天，参与乡村依法治理；3. 压实律师“六项职责”。坚持以基层和群众法律需求为导向，建立律师参与化解矛盾纠纷、履行信访值守、开展法治宣传、提供法律咨询、开展法律援助、协助村（社区）开展依法治理六大工作职责目录，将“律师乡村行”服务项目化、清单化、责任化，为基层组织和群众提供清单式、订餐式法律服务。
二是细化任务清单。实行月度工作清单制，即每月通过县、乡、村三级综治例会，集中梳理信访矛盾，后由县、乡综治中心统一派单，律师定期到包联乡镇接单。律师到乡村后，统一着红马甲，佩戴统一标识，对领取任务清单点对点进村入户开展工作。除此之外，结合包联村实际情况，重点围绕矛盾纠纷调解、群众法治宣传、信访中心值守、政策法律咨询、开展法律援助、协助乡村治理等六项工作任务开展工作。规定律师每月驻村工作不少于2天、入户走访不少于5户、开展法治宣传不少于1场、法律咨询不少于1次，每季度至少化解1件信访疑难案件。
三是智能化考评。制定《考评评分细则》，采取百分制进行考核。考评结果作为兑付法律服务费、律师事务所和律师年度考核奖励加分及评先彰优、律师年审评价、法治建设年度考核的重要依据，对所驻村评为“三无”村的进行奖励。同时实行淘汰制，根据年度考核结果，对工作不负责任、化解矛盾纠纷不力，群众评价不高的律师予以淘汰，下一年度不予聘请。
（三）发挥“五员”作用，助推“律师乡村行”护航发展
一是当好法务员，为“产业兴旺”把脉问诊。充分发挥律师的法律事务参谋助手作用，为县委、县政府提供专业的法律意见和建议，确保依法决策，助力法治政府建设。全县党政机关充分发挥法律顾问作用，积极邀请律师参与重大决策、重要合同、规范性文件等合法性审查，提升依法行政水平，营造优质法治化营商环境。律师定期为市场主体开展法治体检，帮助依法有效防控化解市场风险。组织律师为各类市场主体和经济组织开展“法治体检”，参与乡村决策、项目论证，为乡村提供依法决策建议4083条，对全县1730个农民合作社、207个家庭农场、14个农产品加工龙头企业等农村经济体的各类合同进行合法性审查把关，规避风险，彰显法治效果。
二是当好引导员，为“生态宜居”添彩增色。依法保护和利用生态资源，引导群众尊重自然、敬畏自然、顺应自然，既爱护我们的生命家园，又确保南水北调水源区调水安全。专业律师参与院落会680多场次，示范引导群众努力践行“两山”理论，从改水改厕改圈、垃圾分类、庭院环境、生态保护等身边的小事做起，共同建设宜居宜业和美村庄，同全县人民一道扛起“一库碧水永续北送”的政治责任。
三是当好传播员，为“乡风文明”吹风赋能。律师作为法治宣传教育的生力军，通过院落会、巡回法治讲堂、法律讲座等方式，开展乡村“法律明白人”“学法用法示范户”培训。根据群众需求，采取“一月一主题”的方式，进村入户发放法治图册，开展法治宣讲，树立群众法治观念。协助村（社区）修订村规民约，推进乡风文明建设，不断弘扬社会主义法治文化。围绕《民法典》《村规民约》等与群众生产生活密切相关的法律法规开展法治宣讲活动，传递法治声音，传播中华传统美德，倡导法治文明新风尚。在乡村侧重邻里关系、尊老养老、家风家训等方面释法明理，为70多位因赡养问题的老人提供了法律援助，维护了老人合法权益和个体尊严。
四是当好协理员，为“治理有效”躬耕笃行。建立县级公共法律服务中心+18个乡镇公共法律服务站+286村（社区）公共法律服务室，搭建“政府+村（社区）+律师”工作平台，探索“前置预防+中置排查+后置调解”的联动治理模式，推进信访法治化。积极践行新时代“枫桥经验”，协助乡村排查化解矛盾，做到排查“全覆盖、无死角、无遗漏”、化解“全方位、全过程、全清零”。实现了小事不出村、大事不出乡镇、矛盾不上交。涧池乡下营、关防乡沙沟、观音镇刘家湾村先后荣获“全国乡村治理示范村”。
五是当好守护员，为“生活富裕”守护相望。加强对电信网络诈骗、打击整治养老诈骗、民间非法集资等方面宣传工作，提高广大群众风险防范能力。两年来，为群众直接或间接挽回经济损失1900余万元，守牢群众“钱袋子”，提升了人民群众安全感、获得感。
三、主要成效及经验启示
截至2024年8月，律师参与化解矛盾纠纷7541件；开展法治宣传7978场次，受教育群众30余万人；为群众提供免费法律咨询2.2万余人次；提供法律援助1845件；履行信访值守接待当事人22012余人次；协助村（社区）开展依法治理15128次。培养乡村“法律明白人”3943人，培育“学法用法示范户”5449户。
“律师乡村行”被收录2020全国创新社会治理典型案例，央视、《人民日报》《法治日报》《湖北日报》等主流媒体先后报道，2021年，郧西县荣获全国信访工作“三无”县市区，被中宣部、司法部授予“2016—2020全国依法治理创建活动先进单位”荣誉称号。2022年被省委授予“平安建设先进县”。2023年郧西县“律师乡村行”活动被评为全国创新社会治理典型案例和湖北省新时代“枫桥式工作法”典型案例。2024年入选第二届法治时代创新论坛普法与依法治理创新案例。
【经验启示】
一是瞄准堵点，聚力惠民之要。乡村是全面依法治国的“最后一公里”，既是重点，也是难点、堵点。创新律师“246”工作体系，实现“家门口”法治惠民服务，将最讲理的法律与最基层的需求对接起来，教育引导群众尊法学法守法用法，让群众有委屈可以诉说、遇困难有人帮助、矛盾纠纷有人化解，解决了因法律资源短缺、法律服务供给不足导致群众寻求法律帮助困难、信访不信法的问题，切实减少人民群众奔波之苦、诉讼之累。二是数字赋能，激发服务之责。通过建立律师绩效管理平台，构建“律师乡村行”职责任务清单、法律服务模式和考核评价体系，实现律师管得住、用得好、服务优。三是整合资源，夯实工作之基。将“律师乡村行”工作纳入县委、县政府工作任务，充分发挥县委全面依法治县委员会作用，明确了组织领导、财政保障机制，建立了一整套行之有效的工作制度，形成了政府买单、律师服务、群众受惠的良性工作运转模式。
四、意见建议
1.强化活动服务保障。建议开展“律师乡村行”工作，积极对接当地财政部门，根据实际情况，协调对接经费保障，强化对“律师乡村行”工作的绩效考核。在全面统筹推进全市“律师乡村行”工作中，着重对各地工作开展情况、资金使用绩效等进行监督检查。
2.优化考核管理平台。开发升级“律师乡村行”考核管理平台，不断提升考核智能化、精准化水平，实现律师管得住、用得好、服务优。
3.提高律师服务质效。扎实推进“律师乡村行”活动。建立律师“246”工作体系，牢牢把握基层治理法治化这个核心，律师常态化驻村入企，提高律师的服务质效，畅通法律服务“最后一公里”。让法律服务逐步从‘有没有’向‘好不好’提质升级。
公证机构执业风险防范对策研究
十堰市郧阳区公证处 孟繁慧
风险管理是指如何在一个肯定有风险的环境里把风险可能造成的不良影响减至最低的管理过程。当前，公证行业改革已经进入深水区，由此，公证机构和公证员只有识析出风险存在点，以提高风险意识是风险防控的前提，以风险防控为风险管理目的实现途径，才能真正的促进公证行业的有序发展。由此，针对公证机构执业风险防范对策研究展开调研，总结经验，提出做法。
一、当前公证机构风险现状与问题所在
当前公证机构面临的风险主要包括内部风险和外部风险。内部风险涉及人员管理、制度管理、财务管理、决策风险以及业务风险等方面，外部风险则包括政策法律风险、社会诚信缺失风险以及舆论风险等。
从内部风险而言，以当前公证机构的人员配置，公证机构的人员多半由公证员、公证助理、公证内勤人员构成。一是公证机构人员少、年龄结构偏高，业务技能更新慢难以适应社会发展。一个公证处仅有两名公证员即可，很难集思广益，分析研讨复杂的业务。而公证助理多半为取得法律资格证的人才，无其它行业经验，继而公证员带领的团队业务素质和道德水准直接影响公证质量。公证员在单独处理相关公证业务时，由于法律知识更新速度慢，而固步自封，无法与当前的法律知识相匹配，继而业务素质、道德水准直接影响公证质量，导致公证机构在办与不办、办什么、怎么办上采取相对保守的观念，与新时代从业人员争议较大，从而带来老知识与新知识衔接不顺畅、沟通方式与沟通技巧欠缺的现状。二是行政干预的存在，导致公证工作人员存在办案两难的情况。由于信息不对称，如当事人提供虚假材料或隐瞒重要事实，公证机构难以全面、准确地核实情况，导致公证机构在案件受理时面临投诉和后期核实后无法出证的尴尬；由于公证工作属于法律服务工作，当事人中存在以上访、投诉现象等导致公证机构在无法真实掌握全部情况时迫于无奈和压力受理案件，行政干预严重，导致错证、程序瑕疵现象依旧屡禁不绝。三是公证所依据的法律制度与网络程序系统操作不配套。公证法规并未跟随《民法典》以及相关司法解释进行更新，继而不健全的法律制度导致公证体系滞后、不完善；同时，大数据信息的要求因公证员结构不同导致使用相关系统因重复数据输入、知识结构数据化能力弱导致疏忽或违规操作，增加了执业风险。四是部分公证员职业道德素养差。在面临当事人联系或相关行政干预，违背程序通则、职业道德，无法准确地判断是非，在办不了、不能办上使用迂回战术，仅使得形式合法、实质不合法现象依旧存在。五是公证机构人员风险处置能力差。部分公证机构人员的创新能力差，而公证业务的创新、维护、质量等是公证机构发展的动力，但公证机构依旧以老思维、老套路对待继承问题、放弃继承问题、委托问题，导致业务类型老化、单一，遇见错综复杂、风险较大的案件处置能力有限。六是公证机构财务管理自控能力弱。公证机构的财务管理是其运转的核心，大多数公证机构没有独立的专业的财务，如果财务管理存在漏洞，可能会导致经济损失和法律风险。
从外部风险看，外部风险则包括政策法律风险、社会诚信缺失风险以及舆论风险等。政策和法律的变化可能会影响公证机构的运营，社会诚信缺失可能导致公证机构面临各种风险。一是政策及法律风险。公证机构改革，业务范围的变化，公证业务的社会性和法律服务的公共性特点，导致业务收入的变化。随着法律制度的不断完善和政策的调整，公证机构需要不断适应新的法律环境和政策要求，这可能会对公证机构的业务产生影响，如《不动产登记暂行条例》的出台导致房产赠与和继承公证的需求减少。二是社会诚信缺失风险。社会诚信的缺失可能导致当事人提供虚假材料或隐瞒真实情况，增加了公证机构核实的难度和风险。人工智能技术在现实生活中的运用，证明材料的真伪鉴别难度加大。互联网的发展使得信息传播速度加快，舆论对公证机构的影响也越来越大。一些负面新闻可能会被放大，影响公证机构的声誉和公信力。三是经济风险。公证机构在经济活动中可能会遇到经济纠纷或经济损失，尤其是在处理涉及财产的公证事务时，如房产、金融等领域。公证机构不仅仅是提供公证证明，某种意义上也是参与市场经营。四是技术风险。随着信息技术的发展，公证机构在处理电子证据、电子公证等方面可能会面临技术挑战和风险。现有的公证设备和公证从业人员素质，尚不足以应对信息网络社会的保全证据公证。五是市场竞争风险。公证服务市场的竞争日益激烈，公证机构需要不断提升服务质量和效率，以应对来自其他法律服务机构的竞争。一些公证业务跨地域通办或线上线下办理，在方便人们生活的同时，加剧了竞争。六是国际法律风险。随着全球化的发展，公证机构在处理跨国公证事务时可能会面临不同国家法律体系的差异和冲突。
二、当前公证风险出现的原因
一是公证机构的社会性决定其运行必然存在风险。根据《公证法》第六条“独立承担民事责任的证明机构”的规定，也已经说明了公证机构运行风险存在的必然性。这表明公证机构运转必然存在风险，有风险必然要解决。
二是公证的配套法律制度缺失必然导致运行风险。从当前公证所接触的继承权、委托等业务而言，民法典已经做出了很多变化，而公证所涉及的法律并未出现调整，由此在适用法律时，或多或少由于公证细节未能与时俱进，导致公证员运行受限于知识结构，导致存在风险使得公证机构承担风险。
三是人员素质的缺失导致机构运转风险。我国在八十年代初组建公证处时，法律专业人员少之甚少，从业人员大都没有法律专业学历，业务素质相对较低。直到2002年才规定公证员应具备法律本科学历，参加全国司法资格考试后方可取得公证员资格。但由于公证机构的组建和发展也是有其历史传承的，目前为止，公证员队伍中取得司法资格的公证员数量无法占到绝对多数。特别是，现在全国公证机构的负责人大都由资格较老的公证员担任，业务能力与管理能力有限，掌控公证机构发展的过程中，难免对问题的处理跟不上社会的发展速度。行业队伍素质决定行业风险的发生概率，目前公证队伍整体素质相对缺失，必然带来公证机构运行风险的高概率。
三、公证机构执业风险防范策略
虽然我们对公证机构运行风险的初步认识，也未能触及公证机构运行风险预测、风险化解及转移等风险管理的深层次问题，但是我们必须做好公证执业风险防范，我们必须要结合当地实际从以下几个方面扎实做好“基本功”。
一是提高风险意识。当前，结合本地公证处而言，公证机构依旧将自己的核心业务放于继承权公证，并未采取教育培训的方式，对继承权公证所涉及的形式审查与实质审查结合，也没有从风险角度思考继承权问题与家庭伦理、司法解释之间的关系；对委托公证仅仅停留于办证角度，由此，可以通过教育培训，让全体从业人员认识到风险与公证机构运行活动是共存的，并通过灌输风险管理理念、知识、流程、管控机制和内容，培养对待公证机构运行风险的积极态度。
二是规范化、合规化管理。当前，公证处与司法行政机构分离年限不长，公证机构虽然存在部分规章制度，但是针对各业务类型的规整制度并未设计，常常抱着“头疼医头、脚痛医脚”的模式，导致各公证员采取的规范不一致。由此，公证机构应采用规范化的管理模式，制定规范化的规章制度、岗位责任制，用制度管人、用制度管事，确保有法可依、有章可循。
三是加强监督检查机制。虽然公证处使用系统但是系统老化且从公证接待到公证书书写均由助理一人完成，公证员最终检查也未完全了解案情。由此，急需建立较为完善的监督检查机制，进行动态管理，及时发现并处理公证机构存在的风险隐患。
四是建立突发事件处理机制。公证处的人员虽然均具有法律知识，但是法律是最低的道德，对于无法办证的申请人哭闹无解决办法或者对错证、假证抱着得过且过的态度，事情发生才想解决。因此，分级组建突发事件公关队伍，全面应对突发事件，建立自己的风险预警及处置机构成为重中之重。
五是加强公证队伍建设。要提高公证员的综合素质，确保公证员具备相应的专业知识、技能和职业修养。第五，要严格办证程序并强化执业监督。要严格按照《公证程序规则》办理每个公证案件，对重大、复杂、疑难的公证案件由集体讨论决定，共同研讨办证方法，防止一言堂的做法。同时，推行“双随机、一公开”监管，依法对机构和人员资质、公证档案、公证收费和会计账册进行核查，加大对关系群众切身利益的重点事项的监管力度。
六是建立公证业务统一登记编码制度。确保公证业务办理全面登记、全程可控、全网留痕。
七是搭建预警机制和信息化建设。通过对存在隐患和风险的公证机构，要早提醒、早介入、早处置，防患于未然。同时，加强公证现代信息化建设，实现多部门信息共享，提高效率和准确性。
总之，在中国式现代化的的大背景下，公证法律服务领域的拓展、服务产品的创新日趋活跃，也伴随着公证执业风险的扩展、增多和累积，对公证机构稳健运行提出了新的挑战，公证机构面临风险，不应因噎废食，而应勇于挑战，从多个方面入手，全面提升公证机构的风险防范能力。在这个过程中，公证机构要坚持以质量与数量结合、风险与防控结合。一方面公证处要树立“质量至上”理念，强化公证意识。公证员要认真对待每一件案子，在办证过程中，严格遵守和履行公证相关法律、规范性文件、行业指导性规则的程序和标准，使得每件公证都经得起检验；同时，公证员要以“质量无小事”的高标准严格要求自身。对办证过程中形成的各种书面材料认真核对完善，体现公证员高水准、高质量的工作水平；另一方面，要尝试健全完善公证赔偿基金投资运营管理制度、探索建立公证协会公证执业责任补充保险制度、建立公证机构执业责任补充保险制度 ，以先立后破的形式在面临风险中设立公证服务项目产品创新发展基金、设立公证员个人执业保证金制度以解决风险面临的问题。
公证参与司法辅助问题研究
十堰市公证处 王道富
公证制度是我国社会主义法律制度的重要组成部分，是预防性司法证明制度。公证活动可以为人民法院审判和执行工作提供裁判依据，促进审判活动依法高效进行；经公证的债权文书具有强制执行效力，可以不经诉讼直接成为人民法院的执行依据，减少司法成本，提高司法效率；公证制度具有服务、沟通、证明、监督等功能，是社会纠纷多元化解决的基础性司法资源，可以成为人民法院司法辅助事务的重要承接力量。近年来，随着人民法院诉讼案件的日益增多，人民法院“案多人少”的矛盾日益突出，公证参与到人民法院司法辅助事务有利于协助法官集中精力做好审判执行工作，缓解人民法院“案多人少”的矛盾，有利于进一步深化多元化纠纷解决机制改革，推动社会纠纷资源的合理配置和高效利用，也有利于促进公证机构本身的改革转型、创新发展。
一、基本情况
十堰市公证处成立于1980年10月，是依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。2017年10月，根据司法体制改革要求，十堰市公证处改革为市司法局所属公益二类事业单位（副县级），并于2020年1月经批准实行企业化财务管理、自负盈亏。
市公证处在改革伊始，就遭遇新冠疫情的影响，致使传统公证业务急速下降，之后，又因传统公证事项收费标准下调、整体经济形势下滑等多重因素的影响，传统公证业务严重萎缩，一度出现入不敷出的情况。针对这一情况，市公证处在市局党组的大力支持下，根据《最高人民法院、司法部关于扩大公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》精神，在全省率先行动，积极谋划部署，主动加强与各级人民法院的沟通对接，并于2020年8月，陆续入驻市、区两级人民法院，开始承接人民法院的司法辅助事务，通过近4年的探索实践，已基本形成了“公证+诉前调解”、“公证+保全证据”、“公证+送达+网络司法拍卖”、“公证+强制执行清场+执行和解”等比较成熟、完善的服务流程模式，基本实现了稳基本、利长远的公证业务转型。仅2023年，市公证处共接到两区人民法院调解案件*件，组织双方当事人参加调解569件，调解成功319件，出具执行证书104件，组织调解案件的成功率达56%以上；共参与各级人民法院网络司法拍卖挂网17235次，涉及拍品11270件，成交标的物10478件，成交金额约2.67亿元；共参与法院搜查专项活动7次，参与人民法院强制清场保全103起，涉及执行标的额1.4亿余元。司法辅助事务收费已经占到全处年收费总额的36%。市公证处于2024年4月8日再次成功入选十堰市中级人民法院司法拍卖辅助机构名单库（2021年10月22日首次入选），并已于今年5月份再次申报省高院司法拍卖辅助机构名单库（2022年5月31日首次入选湖北省高级人民法院司法拍卖辅助机构名单库），目前入库名单尚未公示。市公证处业务由此实现从单一传统业务向包括司法辅助事务在内的新型业务和传统业务共同发展的成功转型。2023年4月，在“全省公证处主任高级研修班”培训会上，我处作为全省三家公证机构之一，在大会上作了公证参与人民法院司法辅助事务经验交流发言，受到省公证协会领导和与会同行们的一致好评。
二、具体做法及初步成效
（一）专业化高素质的公证队伍为司法辅助事务的开展提供了人才支撑。
根据《中华人民共和国公证法》的相关规定，公证员是取得法律职业资格的法律专业人员，公证员助理也都具有法律专业本科及以上学历，所以公证队伍是一支有着扎实的法律专业知识，具备较好的沟通和表达能力的法律服务队伍，再加上公证人员因常年办理大量民商事公证事项，从而积累了丰富的实践经验，所以与其他机构相比，公证机构在参与司法辅助事务上具有天然的人才优势。目前，十堰市公证处公证人员中具有法律本科及以上学历人员占到80%以上，其中具有双学位和研究生学历的有4名。这支专业化、高素质的公证队伍为司法辅助事务的开展提供了强有力的人才支撑。
（二）以公证自身职能高效对接人民法院现实需求。
根据最高人民法院、司法部《关于扩大公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》要求，结合公证自身所具有的调解、保全证据、赋予债权文书强制执行效力、送达、提存等职能，合理确定公证参与司法辅助事务的业务项目，聚焦诉前调解、保全证据、强制执行、网络司法拍卖等辅助事务，有所侧重，做精做强，真正实现通过公证的参与，化解矛盾纠纷，达到债权快速实现的目的。例如，在强制执行清场保全中，通过公证的参与，充分发挥了公证“公平、公正、中立”的特点，提高了执行的可信度，减少了不必要的纠纷。此外，通过公证机构联系开锁、搬运、运输、仓储等执行延伸服务，真正实现执行服务一条龙，大大提高了执行效率，很大程度上缓解了人民法院执行难的问题。
（三）公证程序所具有的独特优势助力矛盾纠纷快速化解。
公证本身所具有的独特优势对于矛盾纠纷的快速化解具有积极的作用。例如，在诉前调解中，因为程序的差异，与诉讼相比，公证就具有显著的优势。一是实现债权时间短，根据民事诉讼法的相关规定：人民法院适用普通程序审理的案件，应当在立案之日起6个月内审结，适用简易程序审理案件，应当在立案之日起3个月内审结，人民法院审理对判决的上诉案件，应当在二审立案之日起3个月内审结。而根据《公证法》的相关规定：公证机构经审查，认为申请提供的证明材料真实、合法、充分，申请公证的事项真实、合法的，应当自受理公证申请之日起十五个工作日内向当事人出具公证书。并且，按照司法部于2024年3月21日发布的《关于压缩公证办理期限的指导意见》的要求，公证办理期限将进一步缩短；二是维权成本低，经公证调解达成调解协议，并赋予调解协议强制执行效力公证的收费标准，与诉讼收费标准相比，约为诉讼收费的三分之一至四分之一，这大大减轻了当事人的维权成本；三是信息不上网，通过法院判决、裁定的案件信息一般都会对外进行公示，而公证调解后赋予强制执行效力的案件只会在公证内部办证平台上录入，不会对外进行公示，对当事人的声誉或信用不会造成影响；四是总体效果好。诉讼的结果往往是“你死我活”，而调解的结果却是各方实现“共赢”。例如，十堰市公证处曾成功调解了一起标的额共计5000万元的合同纠纷案件，当事人通过调解最终达成了债转股协议，企业继续存续经营，对于涉案的三家企业来说实现了“起死回生”，对于企业员工来说实现了继续就业，对于社会来说实现了和谐稳定，从而达到了各方“共赢”的结果。
（四）有效的沟通宣传让人民法院和当事人真正了解公证。
公证参与司法辅助事务一方面要有政策依据的支撑，另一方面，也要让人民法院和当事人真正了解公证、信任公证、选择公证，十堰市公证处高度重视公证业务宣传，累计发放赋予债权文书强制执行效力公证和其他业务宣传手册20000余册，随同茅箭区人民法院、张湾区人民法院先后前往邮储银行十堰分行、中国银行十堰分行、建设银行十堰分行、十堰农商银行等单位，就充分发挥公证职能作用，助力金融纠纷多元化解进行座谈交流。此外，与各级人民法院建立公证参与司法辅助事务沟通联系机制，定期就参与司法辅助事务过程中出现的问题进行充分的沟通协商，就工作开展情况和进度及时反馈，进一步理顺工作流程，提高工作效率。
三、存在的问题
十堰市公证处自入驻人民法院开展司法辅助事务以来，在取得上述成绩的同时，也存在一些问题。主要包括公证参与司法辅助事务的业务指导有待进一步加强、公证机构与人民法院的沟通衔接不够、公证人员参与司法辅助事务的职责不够清晰、参与经费保障不足等。
（一）公证参与司法辅助事务的业务指导有待进一步加强。
虽然最高人民法院、司法部在2017年6月已经联合下发了《关于开展公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》，并于2019年6月又下发了《关于扩大公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》，对公证参与人民法院司法辅助事务的主要内容做出了明确规定，但是只规定了参与内容，针对参与过程中可能出现的疑问，却无省高院和省司法厅联合下发相应的具体实施细则，也没有给出具体指导意见，致使实际操作中顾虑重重。例如，司法部2017年发布的“五不准”明确规定：“不准办理非金融机构融资合同公证。在有关管理办法出台之前，公证机构不能办理自然人、法人或其他组织之间及其相互之间的融资合同公证及赋予强制执行效力公证”。这里主要指的是“融资”性的民间借贷。但是针对民间借贷已经形成，并出现违约，产生纠纷，起诉到人民法院的“回收性”民间借贷类案件，且案件本身事实清楚，有借据（借条），有清晰的银行流水的这一部分案件，公证机构是否能够参与诉前调解，并应当事人的申请对该调解协议办理赋予强制执行效力公证，对此并没有明确的指导意见。司法部在2023年12月8日刊发的《深度参与司法辅助事务凸显“证”能量 各地优化公证服务让公平正义跑出“加速度”》一文中提到“如在民间借贷纠纷案件中，公证处派出的司法辅助工作人员在送达法律文书时，会先对案件双方当事人进行调解，达成调解协议后，会指导其办理赋予强制执行效力的《调解协议书》公证，一定程度上减少立案，推动诉源治理走深走实”。这是否释放一种诉前民间借贷案件性质属于“回收”性，而非“融资”性，公证可以参与诉前民间借贷案件调解，并对该调解协议赋予强制执行效力的信号？这需要进一步进行明确。
（二）公证机构与人民法院的沟通衔接有待进一步强化。
公证机构虽然已参与到人民法院部分司法辅助事务中，但在开展的过程中也面临很多问题，需要进一步的沟通解决。一是开展司法辅助事务的流程不够完善，存在公证机构与人民法院的审判、执行程序未形成有效对接的现象，主要表现为材料流转不顺畅，信息传递不准确，结果反馈不及时，人民法院对公证机构在参与辅助事务过程中按照相关收费标准收取公证费用缺少强有力的措施支持等；二是存在因沟通不到位导致的参与障碍。例如，根据最高人民法院《关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》第七条“实施网络司法拍卖的，人民法院可以将下列拍卖辅助工作委托社会机构或者组织承担……”；根据湖北省高级人民法院《关于网络司法拍卖辅助工作管理办法（试行）》第七条“申请纳入名单库的网络司法拍卖辅助机构，应当是在中国大陆注册的企业法人，且同时满足下列条件……”；根据十堰市中级人民法院《关于更新网络司法拍卖辅助机构名单库的公告》“报名申请入库的网络司法拍卖辅助工作机构应当是在十堰市辖区内登记注册并执业的企业法人或者非法人组织，并同时具备下列条件……”。由上述文件可见，能够参与人民法院网络司法拍卖辅助工作的主体界定不明确。目前，全国大部分公证机构仍然属于事业单位法人性质，那么根据上述文件规定，事业单位法人性质的公证机构是否就直接被排除在网拍辅助机构名单库之外，是否存在省高院在制定相关文件时考虑不周全，或者公证机构主管部门与人民法院的沟通不到位的问题。
（三）公证处参与司法辅助事务的职责不够清晰。
公证参与司法辅助事务相关流程需要科学合理的融合到人民法院的审判和执行程序中去，根据《中华人民共和国公证法》和《公证程序规则》的职责内容规定，公证人员在参与司法辅助事务过程中很容易将其职责、身份与人民法院的工作人员相混同，从而造成过度参与的现象。目前公证人员在参与司法辅助具体事务时，相应权责不够明确，在一定程度上约束了公证人员的手脚，导致过度参与造成僭越或者过分保守无法大胆创新等问题，因此清晰的权责划分对公证机构参与司法辅助事务至关重要。
（四）公证机构参与司法辅助事务没有相关经费保障。
由于本地财政资金困难等因素，人民法院并没有司法辅助事务的专项经费预算，公证机构参与人民法院司法辅助事务，目前只能依靠公证机构依据公证事项自身的收费标准向当事人收取相关费用，而对于不能量化的司法辅助事务，如司法文书的制作、送达等，由于人民法院没有司法辅助事务的专项经费预算做支撑，所以不利于公证机构创新拓展司法辅助事务整体服务机制，也在一定程度上挫伤了公证机构参与司法辅助事务的积极性。
（五）公证人员无法完全满足人民法院司法辅助事务的现实需要。
十堰市公证处为实现便民服务，除本部荣华公寓5楼接待大厅外，还在北京路市民服务中心、茅箭区人民法院、张湾区人民法院、金融法庭、十堰市破产人管理协会等地均设置有公证接待办证服务点，并于2023年1月，对十堰市茅箭区正信公证处实行了业务托管，设立了市公证处驻茅箭区便民服务点。另外，根据市委编办、市财政局、市人力资源和社会保障局、市审计局于2022年11月25日联合下发的《十堰市市直机关事业单位编外聘用人员管理办法（试行）》的相关要求，公证处既不要编制也不要财政经费的编外人员只减不增，单位用人自主权受到极大限制，使得业务发展也受到限制，导致“案多人少”的矛盾凸显。目前，虽然已经选派10名政治素质高、业务能力强的公证人员到市中院及两区人民法院开展司法辅助事务，但仍然不能满足人民法院对司法辅助事务的现实需要。此外，由于公证机构参与诉前调解、取证、送达、保全、执行中的清点等各项司法辅助事务，也需要一定的专业知识和专业技能，特别是调解和执行不仅需要熟知相关流程且需要具备相应的技能和技巧，这对平时专注于证明类业务的公证人员而言是个挑战；再者参与司法辅助事务需要熟知法院的各项审判、执行流程，在目前公证机构参与司法辅助事务没有较为系统的操作规范的情况下，也需要公证人员自行探索逐步建立相对可行的规范流程，这对公证人员而言也是一个挑战。而相应专业人才的培养过程却是较慢长的。
四、完善公证参与司法辅助事务的若干建议
（一）强化指导，进一步加强公证机构与人民法院的沟通衔接。
公证机构能有效参与人民法院司法辅助事务，需要相应的政策和制度作为支撑。一方面，主管公证的司法行政部门可进一步加强同人民法院的沟通，及时会同人民法院制定相关配套政策，扫清公证机构参与人民法院司法辅助事务政策上的障碍；另一方面，也需要相关部门就执行政策过程中出现的疑问，出台明确的指导意见，以便于政策的全面准确执行和司法辅助事务的顺利开展。此外，公证机构自身也需要进一步梳理各项辅助事务的内容、流程及关键点,制定相应可行的工作制度和流程,这种制度和流程既符合公证程序规则,也能嵌入到法院的审判执行工作流程中,让人民法院和公证机构配合起来更顺畅，工作效率得到进一步提高。最后，更需要进一步加大人民法院对公证参与司法辅助事务等方面的支持力度。
（二）权责清晰，进一步明确公证人员参与司法辅助事务的职责。
从已有的实践来看，公证参与司法辅助事务大致可以概括为四种模式：一是申请模式；二是委托模式；三是协同模式；四是进驻模式[3]。这四种模式中，公证机构都是独立主体，并不是作为法院的一个附属机构，公证人员参与司法辅助事务既要梳理工作内容,也要划分自己的权责,在保证公证的独立性，避免“公证职能司法化，又避免司法权能公证化”的前提下，公证机构需对辅助事项的具体工作方式、评价标准、主体责任等问题作出规定，明确公证机构和公证人员参与司法辅助事务的权责,厘清公证机构和公证人员的身份、职权，只有这样才能让公证人员和公证机构以一个合适的身份，更有效地开展司法辅助事务。
（三）多措并举，进一步保障公证参与司法辅助事务的相关经费。
要解决公证参与司法辅助事务的经费保障问题，需要多方努力、多措并举。一方面，需要公证主管司法行政部门、人民法院、财政部门进一步加强沟通对接，在合法合规的前提下，采用政府购买服务等方式，进一步加大对公证参与司法辅助事务的财政支持；另一方面，公证处自身也要进一步梳理自身职能、提升服务质效、扩大公证参与范围，在为当事人提供更为专业、高效的公证服务的基础上，保障公证参与司法辅助事务的经费开支。
（四）提质增效，进一步提升公证人员的综合素质。
公证人员的综合素质直接决定了司法辅助事务开展的质效，目前在稳定现有公证人员队伍的基础上，一方面努力提升现有人员综合素质，将“请进来”学与“走出去”学相结合，前往司法辅助事务做得较好的公证机构考察学习交流，相互借鉴，共同发展。另一方面，通过统一招考、人才引进等多种方式，有序引进司法辅助事务发展所需要的优秀人才，确保人员数量、结构配备能够满足人民法院现实工作需要，进一步提升人民法院和案件当事人对公证参与司法辅助事务的认同感和获得感。
落实法律顾问制度存在问题与对策研究
十堰市司法局 孙少华
党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：要“积极推进政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》进一步明确提出：“建立以党内法规工作机构、政府法制机构人员为主体，吸收法学专家和律师参加的法律顾问队伍”。由此看出，现行的政府法律顾问主要由公职律师和外聘专家学者、律师组成。前属于政府法律顾问体系的主体且属于体制内人员，其管理机制和职能的发挥在此不予赘述， 而健全完善外聘政府法律顾问（主要指律师和律师事务所）制度以避免 “顾而不问”的形式化、空壳化问题，是当前法治政府建设亟需深入研究的一个重要课题。
一、十堰市政府法律顾问的工作成效
2015年12月，十堰市为深入贯彻落实党的十八届三中全会关于普遍建立法律顾问制度的精神，加快“法治十堰”建设步伐，十堰市委办公室、市政府办公室联合印发了《关于在全市建立法律顾问制度的实施意见》（十办发[2015]30号），要求2016年底实现市县两级法律顾问全覆盖，通过2年努力形成市、县、乡、村四级纵向机制和覆盖全市所有行业部门的横向机制构成的法律顾问网络体系。2016年7月，十堰市委办公室、市政府办公室又联合印发了《关于推进在全市建立法律顾问制度的工作方案》（十办发电[2016]36号），再次强调在2016年底，建立市、县、乡、村和覆盖全市所有行业部门的法律顾问网络体系。2016年底，市、县两级政府法律顾问制度实现了全覆盖。2017年底，覆盖市、县、乡、村和全市所有行业部门的法律顾问网络体系基本建立。政府法律顾问制度建设，不仅是促进依法行政、建设法治政府的客观需要，也是创新社会治理和转变政府职能的现实需要，对促进各级政府及其部门依法行政，建设法治政府具有重要意义和深远影响。笔者以市政府法律顾问为例，介绍其作用发挥情况。
2019年2月，市司法局和原市政府法制办机构重组之后，市政府法律顾问室设在市司法局律师工作科，承担了办理政府法律事务的职能。为更加有效应对政府法律事务需求，经过认真筹备，2020年10月，成立了第一届市政府法律顾问团，成员为市司法局有关职能科室工作人员、法学专家和党员律师为主的32名优秀执业律师，市政府法律顾问团的成立在一定程度上缓解政府法制工作的压力。2021年底，市政府法律顾问专项工作经费正式纳入市司法局经费预算，市司法局党组专题研究了顾问团律师参与各类法律事务的取酬标准。同时，市司法局对顾问团律师办理的法律事务实行一案一评价机制，并将评价结果作为续聘和支付报酬的依据。2023年5月，选聘了新一届市政府法律顾问团，并印发了《十堰市政府法律顾问团工作规则（试行）》《市政府合同合法性审查工作指引》和常用法律法规及典型案例汇编，对法律顾问团成员应当履行的主要职责、办理法律事务工作流程以及权利义务等予以明确，确保市政府法律顾问工作更加规范。
从近两年的运行情况看，市政府十分重视发挥法律顾问的职能作用，政府法律顾问也积极参与政府重大行政决策的法律咨询论证和合法性审查、规范性文件的合法性审查、政府立法项目的立项论证和草案审议、重要疑难复杂行政复议案件的法律论证、重要政府合同和行政协议的合法性审查和参与谈判、重要经济项目和资产处置及涉及社会稳定重大事项、重大突发事件或信访案件的法律论证等各项法律事务活动，为政府依法行政起到了决策参谋助手作用。仅2023年市政府法律顾问团共办理合同审查和涉法征求意见106件，审核各类文件94件、回复各类文件征求意见56件，参加市政府各类法律事务研讨会53次，安排专人参加政府办组建的各类专班12个。在中央商务区建设、城区生活污水收集处理设施“厂网一体化”建设、城区管道燃气特许经营等重大工作中发挥了突出作用。
二、十堰市政府法律顾问存在的短板
随着法律顾问制度的不断推进，我市地方政府和相关部门的法律顾问工作逐步完善，通过借助法律顾问的专业优势和执业经验，有效降低了行政执法风险，提升了依法行政、依法监督水平，但其中的不足和短板也不容忽视。笔者在调研中发现，其他市直单位、地方政府及其组成部门存在着对政府法律顾问的重视程度不够、政府法律顾问作用发挥不尽人意、经费保障力度不到位、法律顾问本身职业素养较低等问题。
（一）政府法律顾问作用发挥不够。一是部分单位对法律顾问制度建设重视不够。有些单位只是迫于完成“普遍建立法律顾问”的任务要求才聘请法律顾问，同时其又对法律顾问存在偏见或防范心理，不让法律顾问介入本单位的日常工作，在处理相关事务前并未邀请法律顾问参与决策、未听取法律顾问意见，事情发生未达预期目的时才寻求法律顾问参与解决。有些单位聘请政法单位或本部门工作人员（不具备公职律师身份）作为本单位的法律顾问，使得法律顾问在政府决策和法治政府建设中不能充分发挥作用，制约了政府法治工作的均衡发展。二是法律顾问被当作“灭火员”。有些单位仅在发生行政复议、行政诉讼或大规模信访事件后，才让法律顾问参与其中，进行事后补救，而没有让其参与事前决策，这与政府法律顾问制度建立的初衷相差甚远。这充分说明了法律顾问的主体地位不高，无法参与到政府事务的决策活动进行事前预防，只被当做事后救济的“灭火员”。三是法律顾问工作流于形式。部分单位为了满足项目或工作的审批需要，在未向法律顾问提供相关背景资料的情况下，仅将草拟的合同或已经形成意见的请示、汇报材料，让法律顾问在当天或第二天就出具法律意见，致使法律顾问根本就没有充分的时间审查、查阅资料，出具的审查意见书也论证不够充分、全面。另，法律顾问出具的审查意见是否被采纳，完全由行政机关及其责任人决定，往往也不向法律顾问反馈。在此种情况下，法律顾问工作完全流于形式，致使行政诉讼案件、信访事项增多。
（二）政府法律顾问选聘不规范。一是标准不明确。《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》虽规定了外聘法律顾问应当具备的条件，除了5年以上执业经验要求比较具体外，其他条件都比较宽泛、模糊。致使很多单位在选聘法律顾问时更多关注律师的名气和社会影响力，产生论资排辈现象，造成部分基础扎实、业务精湛的优秀青年学者、律师无法进入政府法律顾问队伍。还有的单位通过竞争性方式选聘法律顾问，仅以以价格高低作为选聘标准，有的单位一年的法律顾问费用只有四千元左右，如此低廉的顾问费，其法律顾问的工作能力、工作质量以及工作极性备受质疑。二是竞争不充分。目前针对法律顾问的选聘方式并没有统一的规定，一部分单位是通过政府采购的方式来选聘法律顾问，还有一部分单位是通过“推荐+批准”的方式。“推荐+批准”这种带有主观意愿的选聘方式，无法确保进入政府法律顾问队伍的成员是基于其合乎标准的水平亦或者是基于“人情”，进而导致真正有能力能够胜任此位置的人才珠沉沧海。
（三）政府法律顾问人才欠缺。十堰市目前有近700名执业律师，但是行政法专业委员会的律师仅有33人。大部分的律师以刑事、民商事案件为主，专职从事政府法律事务的律师可能不足10名，年龄均在40岁以上，专门研究宪法行政法专业方向的人更少。且大部分集中在城区，这就导致从事政府以及乡村公共法律服务专业人才严重匮乏，极大影响了政府以及基层治理的能力和水平。
三、十堰市政府法律顾问工作“提档升级”的思考
（一）建立健全法律顾问参与机制。
政府法律顾问制度要打破制度虚设，走出“顾而不问”的尴尬境地，必须完善相应体制机制，才能充分发挥法律顾问依法行政助推器、科学决策智囊团的作用。一是建立参与机制。推动出台《十堰市政府法律顾问管理办法》，明确规定县级以上人民政府及其部门在讨论、决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益等事项时，应当安排法律顾问参与，听取法律顾问的法律意见，未听取法律顾问意见或经法律顾问审查后存在法律方面问题的，则不得提交讨论、作出决定，确保法律顾问的意见带有一定的“刚性”。同时，法律顾问参与政府法律事务的时机从事后救济，提前至事前、事中，角色定位由“灭火员”转换为“防火员”。二是健全信息反馈机制。当法律顾问出具了法律意见之后，政府部门应及时把意见采纳情况以及采纳后的效果等及时充分地反馈给他们，以此倒逼法律顾问改进提升工作水平。三是建立问责机制。法律顾问提供法律意见时，应当出具书面法律意见并签名，并对其法律意见的合法性、合理性和科学性负责。若因其顾问服务给政府及其部门造成重大经济损失或者不良社会影响的，依法追究其相应法律责任。以此杜绝未实际建立顾问关系，仅是出于人情而随意出具法律意见的情况。
（二）构建科学的法律顾问选聘机制。
合理的选聘机制不仅关乎政府法律顾问的质量，也是法治政府依法行政的体现。为此，一是量化政府法律顾问的选聘标准。可从执业年限、技术职称、主要业绩、社会影响力、服务积极性等方面规定具体统一的任职资格标准。也可加大选聘分类管理，将刑事、民事、公司、行政、知识产权、涉外等法律服务细化，使选聘更具体、更细化，提升政府法律服务的针对性和实用性。二是丰富选聘形式。目前，政府聘请法律顾问的时候大多采用政府采购或推荐方式。笔者建议，在聘用法律顾问的时候，可借鉴公务员招录的方式向社会公开招聘，对于符合报名条件的人员进行笔试和面试。考试时根据政府法律顾问的工作内容，以需求为导向设计试题，以此全面考察选聘人员的法律素养、实务经验、应变能力以及对政府工作的熟悉情况，综合考评后，优中选优决定任用名单。同时，根据法律顾问的实际工作成果设置采购价格下限，激发其工作积极性和创造力，推动政府法律顾问工作的不断创新和发展。三是建立“互联网 + ”信息网络平台。由司法行政部门建立信息网络平台，记录各单位法律顾问聘用人员的基本信息及聘用单位对法律顾问的考核情况等，这样既可以使政府部门在选聘法律顾问人员时全面掌握相关人员信息，做到优中选优，也可确保在遇到紧急情况或者棘手问题时，能够快速找到相应的专业人士来协商解决突发疑难问题。
（三）强化政府法律顾问队伍建设。
法律顾问工作成效几何，法律顾问自身能力、专业素养起决定性作用。为此，我们要加强法律顾队伍建设。一是引导律所重视顾问团队建设。新形势下的政府法律顾问服务早已不再是“单打独斗”式的由一名律师应对所有工作，而是由多名律师组成顾问团队，树立律所间合作理念，博采众长，取长补短。律师服务团队要形成“金字塔式”的人员结构，即团队由资深律师牵头、指挥，负责处理疑难复杂问题，还要确保有认真负责的年轻律师负责处理日常事务，同时还要有执业经验丰富的骨干律师对年轻律师的日常工作进行指导。如此“组团”，方能使团队内部分工明确，团队成员通力合作。不仅如此，团队内部还要有定期的学习交流机制，成员之间通过交流各自的工作经验进行知识共享，确保信息互通，促进共同进步。二是律师个人要与时俱进，善于学习总结经验。首先，律师要持续提升个人的思想政治水平。加强对社会主义法治思想的学习，树立起大局意识、责任意识和服务意识，使其充分发挥出政府法律顾问的积极作用。其次，加强对政府采购法、招投标法、预算法、行政许可法、行政强制法、行政诉讼法、行政复议法等行政法律和有关政策的学习，更好地理解政府的运行过程。在政府工作程序方面，建议律师按照“三定”方案，对政府工作机构的职能和政府会议、公文等相关制度有一个清晰的认识。再次，要以“与时并进”的精神，不断地向国际前沿领域靠拢。律师应积极融入新常态，积极投身于新的行业，随时做好应对新形势的准备。比如政府提倡的特许经营模式，就是要让律师们带头学习的。最后，律师要有说“不”的勇气，并且要对拒绝之后的结果有充分的心理准备。当律师发现政府的决定有不当之处时，要敢于直面其问题与风险，这样才能使律师作为政府法律顾问发挥应有的作用。但是，它的最大价值在于说“不”之后，可以拿出一个更好、更合理、更切实可行的解决办法。这对于法律顾问来说，是一个很大的挑战，也是政府所期待的。三是适时开展培训学习。司法行政机关要结合十堰市政府的法律事务实际，邀请相关专业人士有针对性地对政府法律顾问进行专题培训，全面提升政府法律顾问的业务能力和水平。另，根据工作安排和实际需要，在省内外政府法律顾问工作成熟地区观摩学习，开展业务研讨，全方位提高顾问工作质效，为十堰建设绿色低碳发展示范区保驾护航。
新形势下做好政府法律顾问需要明确定位与目标、加强体系建设、提升质量与效率、加强创新与协作以及强化人才队伍建设等多方面的努力。只有这样，才能不断提升政府法律顾问的能力和水平，为十堰市法治政府建设和社会和谐稳定作出积极贡献。
桥梁与守护：农村法律援助体系构建与乡村振兴的法治路径
——乡村振兴背景下农村法律援助制度实践的调查研究
十堰市法律援助中心 宋绪建
乡村振兴战略是国家为解决城乡发展不平衡问题、实现农业农村现代化而制定的重大国家策略，法律援助在保障农民权益、推动法治宣传教育、促进农村经济发展、维护社会和谐稳定、推动农村生态环境保护、乡村文化振兴、支持乡村治理等乡村振兴工作中扮演着不可或缺的角色，是实现乡村振兴战略目标的重要支撑。农村法律援助工作是法律援助工作“最后一公里”，其开展的如何既影响着乡村振兴的进程，也关系着法律援助工作整体的成效。开展农村法律援助制度实践调研有助于通过了解当前农村地区法律援助服务的覆盖情况、服务质量以及农民的法律需求，发现并推广有效的服务模式和经验做法，发现当前阶段工作存在的问题和不足合理规划和调整法律援助资源的分配，为政府和法律援助机构制定或调整法律援助政策和措施提供决策依据，提升农村法律援助服务的专业化、便利化水平。同时，在调研过程中加强对农民的法治宣传教育，有助于提升农村居民的法律意识和自我保护能力，确保农村弱势群体能够获得必要的法律帮助，减少因缺乏法律知识而导致的不公平现象，促进社会公正和谐。
2024年4月至9月，十堰市法律援助中心通过“面向农村居民、法律援助工作者、地方政府及相关部门发放调查问卷或面对面访谈，搜集并分析具体法律援助案例，走进农村开展法律援助活动，查阅相关政策文件和法律法规”等多种方式对我市农村法律援助制度实践情况进行了调研。
一、政策背景与依据
党的十八大以来，为认真贯彻落实认真贯彻党的系列重要会议精神和习近平总书记关于农村工作、法律援助工作重要指示精神，贯彻落实党中央、国务院关于实施乡村振兴战略的决策部署，扎实推进法治乡村建设，中央、省、市陆续出台《法律援助法》《关于完善法律援助制度的意见》《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》《关于开展“乡村振兴 法治同行”活动的通知》《关于开展“法援惠民生 扶贫奔小康”品牌活动的实施方案》《关于健全完善村级综合服务功能的意见》《关于开展“乡村振兴 法治同行”活动的通知》等系列法律法规、政策文件对农村法律援助的法律援助法的指导与实施、援助范围、推进方向、制度保障等作出规定，为我市农村法律援助工作开展及法律援助参与乡村振兴提供了系列法律法规、政策文件支持。
二、十堰市农村法律援助现状概述
近年来，十堰市法律援助机构依托“法援惠民生”活动，以“健全法律援助服务网络、规范法律援助服务标准、提高法律援助质量、打造法律援助品牌”为目标，以农民、农民工为重点服务对象，积极开展法律援助进乡村活动。
在服务机构方面，以各县、市、区公共法律服务中心为中枢，依托司法所在全市各乡镇、村、街办、社区设立法律援助工作站118个，法律援助工作室1712个，基本实现了法律援助服务站点在村级的全覆盖。
在申请渠道方面，市法律援助中心建立了12348法律咨询热线、公共法律服务中心、法律援助网络申请端口，县级法律援助机构设立了公共法律服务中心和网络申请端口，12348法律咨询热线实现了365天24小时全天候运行，公共法律服务中心设立农民、农民工等特殊群体维权绿色通道，基本实现了农村法律援助热线、实体、网络全覆盖。
在扩大援助范围方面，全市法律援助机构认真执行《法律援助法》《法律援助条例》和《湖北省法律援助条例》关于农村农民法律援助范围规定要求，将与农村人民群众密切相关的征地拆迁安置补偿、土地承包经营权流转、交通事故赔偿、医疗事故赔偿、家庭暴力、虐待、遗弃、涉法涉诉信访案件和涉法群体性事件等列入法律援助受案范围。五年来，全市法律援助机构累计办理涉农法律援助案件8435件。
在规范法律援助程序方面，依法推行经济困难状况告知承诺制和特殊群体申请法律援助免于审查经济状况举措，进一步降低“门槛”，让更多的困难群众享受免费法律援助服务。在优化服务质量方面，全市法律援助机构严格落实“一案一评”“案件跟踪回访”等案件质量监管制度，定期组织开展案件质量第三方评估，刘某某等五人诉六里坪镇卫生院医疗损害责任纠纷案、曹某国涉嫌盗窃罪案、陈某诉潘某排除妨碍纠纷案等一批法律援助案件入选司法部法律援助案例库和湖北省法律援助百优案例。
在普法宣传方面，全市法律援助结合“春暖农民工”“关爱妇女儿童”“关爱老年人”等活动，深入乡村开展法律宣传服务活动，现场解答群众法律咨询、发放法律援助宣传资料，接受法律援助申请。近五年，全市法律援助机构累计开展法律援助宣传活动350余次，解答法律援助咨询65458人次。
三、案例分析
十堰市法律援助中心“法援惠民生 服务乡村振兴”活动案例：近年来，十堰市法律援助中心依托“法援惠民生”活动，结合乡村振兴工作要求，组织党员干部、法律援助志愿者，先后深入丹江口市官山镇双龙堰村、丹江口市龙山镇七里沟村、丹江口市均县镇关门岩村、竹山县宝丰镇、郧阳区杨溪铺镇青龙泉社区、郧阳区龙泉村、郧阳区城关镇翻山堰村等10余开展法援进乡村活动，与相关村委会签订法援直通车协议，为乡村留守儿童赠送法律书籍、为村民发放维权手册，现场解答咨询、受理法律援助申请，帮助活动地村民帮助1个村建立村法律图书室，建立1个法律援助直通车协议点，10个法律援助志愿服务联系点，现场受理法律援助案件23件，积极为活动地村民提供法律援助，如为双龙堰村建档立卡贫困户孔某人身损害赔偿纠纷一案执行法律帮助，协调法院对该帮扶对象免除诉讼费费用，为该村贫困户纪某因交通事故受伤案件提供援助，通过援助纪某与对方达成调解，获得7万元赔偿款。通过活动开展，发挥了法律援助工作人员职业专长、彰显了党员先锋模范作用，也为活动地村民架起了解法律援助工作的桥梁和纽带，相关工作受到当地村民和村干部的高度赞扬，有效维护了困难群众的合法权利，减少了矛盾纠纷的产生，乡村法治环境得到了改善，为乡村治理贡献了法援力量。
郧西推动“律师乡村行”参与基层治理案例：近年来，郧西县以“律师乡村行”活动为重点，通过建立公共法律服务网络平台，设立法治自助超市，推动律师担任村法律顾问、法律援助联络员，参与包联村法治事项审查，提供依法决策建议。为1730家农民合作社、207个家庭农场、14个农产品加工龙头企业提供优质法律服务。为困难群众提供法律援助1546件，化解各类矛盾纠纷6349件，286个村（社区）。基本满足了群众申请法律援助“就近办”“网上办”需求，实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”治理目标。“律师乡村行”活动先后被评为全国创新社会治理典型案例和湖北省新时代“枫桥式工作法”典型案例。2023年，郧西县被湖北省命名为全省第二批法治政府建设示范地区。
四、存在问题与挑战
虽然，通过全市司法行政机关、法律援助机构、法律服务机构多方努力，我市农村法律援助工作取得了明显的进展，但与党的十八大以来党的农村工作要求、经济发展转型的现实需要和人民群众日益增长的法治需求相比，还有不小的差距。
一是法律援助资源相对不足。相较于城市地区，农村地区法律援助资源（包括资金、专业人才、基础设施）相对匮乏，导致服务覆盖度和质量受限。如目前，全市各法律援助机构仅市县中心城区实现了值班律师常态化进驻，乡镇及村级法律援助工作站点仅实现律师定期进驻或电话值班进驻。且与中心城区可实现优秀律师轮班进驻情况相比，乡镇法律援助站点在值班律师方面缺少选择余地。
二是法律宣传创新不足。目前，农村法律援助宣传多依托常规的“法律援助进乡村”活动，通过发放宣传手册、现场解答问题、讲课等方式开展宣传，在结合“我市农村居民青壮年多外出打工、常住人口以留守老人、妇女儿童居多”实际情况开展宣传方面还存在不足，缺少一些和乡村文化结合紧密、接地气的法律援助宣传产品，在培养农村居民法治意识方面还需下功夫。如在笔者在市信访大厅值班接访期间，发现部分群众不了解法律援助、不知道如何申请法律援助，个别群众在因担心依法维权费时费力，选择信访途径寻求诉求解决。
三是法律援助信息化还存在短板。农村地区因地理位置偏远、交通不便等因素增加了居民获取法律援助服务的实际难度，需要从信息化赋能方面加以改善。虽然近年来，市县两级法律援助机构通过进驻国家及省公共法律服务网络平台、在公共法律服务站点配置无人律所等方式加强了基层法律援助信息化建设，但是受制于农村居民文化水平，当前农村法律援助信息化建设还存在普及率不高、群众接受度较低、平台端口较深难易发现和操作等问题，一定程度上加剧了服务获取的障碍，影响了农村法律援助工作的效率和效果。
四是专业人才短缺。虽然，目前全市基层司法所基本实现1人所清零，但是依托于司法所设置的法律援助工作站往往由司法所工作人员兼职管理，而村一级法律援助工作联系点往往由村干部兼职管理，法律援助工作站、联系点均缺乏专业全职的法律援助人员，且兼职管理的人员也缺乏针对农村特色法律问题的专业培训和实践经验。
五是运行机制和监管保障体系尚不健全。根据《法律援助法》规定，我国仅县级以上人民政府需设置法律援助机构，乡村法律援助工作站、联系点并未在必须设置机构名单内，但是乡村法律援助工作开展有时需要地方政府及相关部门提供经费、人员等支持，同时乡镇、村执行法律援助法律法规、政策情况，缺乏操作性强的考核依据和抓手，乡村法律援助工作的长效运营机制和有效的监管体系尚不健全，影响了服务的可持续性和服务质量的持续提升。
五、对策与建议
总体而言，当前农村法律援助体系面临的不完善状况，在多个维度上限制了其在支持乡村振兴战略中的效能发挥。为充分激活法律援助对乡村发展的正面影响，亟需多管齐下，着手解决现存瓶颈。
（一）抓牢三个“关键人员”，加强农村法律援助队伍专业化建设。一是抓牢乡镇政府和村民自治组织工作人员农村法律援助制度执行者这一“关键少数”。加强相关领导、村干部法律援助知识培训，提升基层领导干部推动法律援助工作落实的能力和水平。二是抓牢乡村法律援助工作站点联络员这一“关键纽带”。进一步配齐、配强乡镇法律援助工作站和村（社区）法律援助联系点联络员，加强联络员对法律援助工作政策、法律法规学习，提升联络员对于法律援助申请初步解答和处置能力。三是抓牢“法律明白人”和“乡村律师法律顾问”这一“关键力量”。在加强“法律明白人”培养和“乡村律师法律顾问”配置同时，指导“法律明白人”和“乡村律师法律顾问”立足职责，开展法律援助政策法规宣传、提供法律援助等服务活动。
（二）连紧“横纵”两条线，加强农村法律援助制度保障。一是连紧政府与部门、上级部门与下级部门纵向领导、指导线。基层司法行政部门积极向地方党委政府汇报当前农村法律援助工作进展与困难，地方党委政府加大对农村法律援助工作经费保障和政策支持，上级乡村振兴工作推动部门、法律援助部门加大对基层对应部门业务监督指导，进一步完善相关制度，从制度上对经费保障、监督管理工作进行规范。二是连紧法律援助机构与乡村振兴推动机构、公检法机关、群团组织（特殊群体保障）、高等法学院校等横向合作线。完善与相关单位在乡村振兴工作、农村特殊群体权益保护、农村法律援助工作研究等方面协调合作机制，为加强乡村振兴领域合作、共享特殊群体权益保护专业资源、开展农村法律援助工作研究提供制度支持，凝聚合力。进一步健全完善援调对接、援诉对接机制，推动农村法律援助工作参与基层社会治理。
（三）扩大法律援助覆盖面，持续提升农村法律援助效果。一是创新乡村法律援助宣传形式，扩大法律援助知识普及面。法律援助机构及相关政府部门应当在创新普及法律援助知识方面加大力度，通过打造符合乡村文化特点的“法律援助”文艺节目、宣传活动进行线下宣传和打造以新闻媒体、微视频等网络线上宣传矩阵等方式，推出人民群众喜闻乐见和易于接受的宣传服务产品。二是改进法律援助信息化水平，扩大法律援助申请渠道覆盖面。加强法律援助网络平台适老化建设，靠前设置法律援助网络服务平台设置端口，精简网络服务平台进入程序，使法律援助网络平台容易查找、方便操作。三是扩展农村法律援助事项范围，扩大扩大农村法律援助服务覆盖面。在依照现有法律法规、政策规定对于农村人民群众密切相关的征地拆迁安置补偿、土地承包经营权流转、交通事故赔偿、医疗事故赔偿、家庭暴力、虐待、遗弃、涉法涉诉信访案件和涉法群体性事件等事项予以援助同时，加强对涉农企业、农村经济合作组织等对象，农村矛盾纠纷较为集中的相邻关系纠纷、民事合同纠纷、侵权纠纷等事项的法律援助，为农村矛盾纠纷化解提供前段处置力量。
农村法律援助工作是落实乡村振兴战略、推动法治乡村建设的具体实践，是广大农村人民群众了解参与法治国家、法治政府、法治社会建设的桥梁，是守护公平正义保护农村居民合法权益的重要法治保障。农村法律援助工作的发展离不开国家、社会等多方力量支持，需要从人员、经费、制度、信息化建设等多个方面加强保障，农村法律援助体系的健全和完善为乡村振兴提供了一条可供选择的法治路径。
相信通过在不久的将来，通过国家、政府、社会进一步加强对于农村法律援助工作的关注与支持，健全完善的农村法律援助体系将为乡村法治建设提供更加强大的助力。
